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新《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》新在哪?

2019-10-24 08:50:58 來源:共產黨員網
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新《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》新在哪?

  近日,新修訂的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》(以下簡稱《規定》)頒布實施。這是黨內法規制度建設的一項重要成果。在全面從嚴治黨向縱深推進的新形勢下,深刻總結近年來備案審查工作的實踐經驗,對備案審查制度進行全面修訂、系統升級,對于深入推進制度治黨、依規治黨,進一步加強黨內監督,維護黨內法規和黨的政策的統一性、權威性,具有重要意義。

  一、《規定》修訂的背景和必要性

  1990年7月,《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》實施,在我們黨的歷史上首次以黨內法規形式確立了備案審查制度。2012年6月,《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》出臺,首次對備案審查的基本原則、審查內容、處理方式、報備程序等作出詳細規定。進入新時代,備案審查工作的歷史方位、實踐要求、職責任務都發生了巨大變化,對備案審查的進一步科學化、規范化提出了新的要求。

  第一,修訂《規定》是貫徹落實黨中央決策部署的必然要求。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規制度建設,對備案審查工作提出一系列重要要求。

  2013年,黨的十八屆三中全會提出,要健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。2014年,黨的十八屆四中全會要求,加強備案審查制度和能力建設,把所有規范性文件納入備案審查范圍;完善黨內法規制定體制機制,加大黨內法規備案審查和解釋力度。2016年,《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》提出,完善備案審查制度,建立貫通上下的備案工作體系。2018年,在黨的十九屆二中全會上,習近平總書記強調,要繼續推進黨內法規制度體系建設,注重黨內法規同國家法律的銜接和協調,加強黨內法規備案審查工作。

  這一系列部署要求,站在全局和戰略的高度,為推進新時代備案審查工作指明了方向。法規文件作為我們黨執政治國的重要載體,就像一條條“大動脈”和千千萬萬的“毛細血管”,把黨中央的決策部署傳輸到每一個黨組織和廣大黨員、干部,使全黨保持團結統一和行動一致。如果這些“動脈”和“血管”發生病變,就會嚴重阻礙政令暢通,影響黨的領導和執政效果。加強備案審查,就是要進一步擦亮管黨治黨的制度利器。此次修訂,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅決貫徹落實黨中央關于備案審查工作的決策部署,將其轉化為具體的制度安排、紀律要求、責任落實,為新時代備案審查工作展現新擔當、實現新作為提供基本遵循。

  第二,修訂《規定》是固化提升實踐成果的必由之路。自備案審查制度正式確立以來,備案審查工作從小到大、由線到面,逐步完善和發展,積累了不少有益經驗。

  從工作格局上看,經過近年來的實踐探索,目前已初步建立了貫通上下、連接左右、橫向到邊、縱向到底的備案工作體系。

  從備案審查文件總量上看,各地區各部門向黨中央報備的文件數量持續攀升,由2013年的1000多件增長到2018年的4500多件,翻了近兩番;各省區市黨委審查的文件數量也不斷擴展,達到近3萬件,增加了近兩倍。

  從審查方式和機制上看,由最初較為單一的審查處理手段,逐漸探索形成了針對問題性質、掌握合理尺度、講求實際效果的多層次審查處理標準和方式;同時著眼形成工作合力,加強與人大常委會、政府和軍隊等備案工作機構的協作配合,建立健全互聯互通互動的備案審查銜接聯動機制。

  大量的備案實踐及由此形成的新鮮經驗和做法,為制度創新奠定了堅實基礎。此次修訂,就是著眼于新的形勢任務,充分吸收實踐成果,將之固化為制度規范,完善體制機制,推動備案審查工作與時俱進、守正創新。

  第三,修訂《規定》是著力破解當前工作難題的迫切需要。近年來,備案審查工作在快速發展的同時,也存在著一些不足。比如,思想認識不到位,有的報備單位政治站位不夠高,沒有從旗幟鮮明講政治的高度認識備案審查工作的重要性;工作發展不平衡,備案層級上存在逐級遞減的現象,不同單位工作力量差異較大;報備工作不及時不規范,一些單位報備機制不健全、責任不明確,存在拖延報備現象;能力水平不適應,審查標準和程序還需要進一步優化、細化等。

  此外,實踐中遇到的一些新問題還有待解決。比如,如何把握嚴格落實中央決策部署與積極推進地方改革創新的關系,如何實現審查處理的剛性與服務指導的柔性相統一等。此次修訂,就是堅持問題導向,聚焦薄弱環節,對實踐中面臨的難題困境統籌考慮、綜合施策,從制度層面提出破解之道。

  二、《規定》修訂的主要內容和特點

  新修訂的《規定》由原來的18條擴充為7章28條,完善了備案主體、審查標準、處理方式、監督保障等各方面規定,概括起來主要有以下內容和特點。

  一是突出政治性,把牢政治方向。黨內法規制度具有強烈的政治屬性。因而,備案審查首先是政治審查,首要的標準是政治標準。《規定》修訂的一大亮點,就是突出政治性,將旗幟鮮明講政治貫穿始終。一方面,在修訂思路和原則上,堅持正確政治方向,全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,將習近平總書記關于制度治黨、依規治黨的重要論述落實到修訂工作的每一個階段和環節。另一方面,在制度安排和具體規定上,把政治審查擺在首位,充分彰顯備案審查在推動各地區各部門貫徹落實黨中央決策部署、堅決做到“兩個維護”方面的積極作用。

  比如,《規定》第4章“審查”,明確將“政治性審查”列在首位,并細化有關審查要素,要求審查時必須首先審看法規文件是否認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想,是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致,是否與黨中央重大決策部署相符合,是否嚴守黨的政治紀律和政治規矩等。比如,《規定》第5章“處理”,明確將存在政治問題的情形列為首先需要“提醒”或者“糾正”的事項,突出政治審查的嚴肅性。這些制度設計,有利于推動地方和部門不斷強化“四個意識”,確保在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致,使備案審查真正成為落實“兩個維護”的有力抓手。

  二是突出“有件必備”,強化報備主體的意識和責任。習近平總書記強調,各類規范性文件出臺后都要依法依規納入備案審查范圍。2012年備案規定出臺以來,備案范圍不斷拓展,但尚未實現全面覆蓋。此次修訂落實黨中央部署要求,著眼備案審查工作長遠發展,進一步凸顯備案審查的全覆蓋。首先,在備案審查的基本原則中,明確“有件必備”,要求凡屬備案審查范圍的法規文件都應當及時報備,不得瞞報、漏報、遲報。這一原則的確立,有利于增強備案意識,推動報備工作順利開展,實現報備文件應報盡報。其次,在報備主體范圍方面,橫向上涵蓋黨的紀律檢查機關、黨委(決策)議事協調機構、黨的工作機關、黨委直屬事業單位、黨組(黨委),縱向上延伸至省、市、縣3級地方黨委。同時,堅持從實際出發,對黨的基層組織報備作出逐步推進的規定,循序漸進,不搞一刀切。再次,在報備的程序和要求上,《規定》專設一章“報備”,就報備時限、報備材料、報送目錄等提出明確要求,并在審查處理、責任追究等后續程序中嚴格責任落實,強化監督保障,確保“有件必備”的要求落到實處。

  三是突出“有備必審”,完善備案審查的標準和程序。實踐中,如何精準發現報備文件存在的問題,如何保持審查標準的統一性和科學性,是大家普遍關注的一個問題。

  此次修訂,凸顯審查的全方位和全鏈條,對審查的標準和程序作了進一步優化、細化。在審查標準上,明確政治性審查、合法合規性審查、合理性審查、規范性審查等4個方面,其中既有對政策措施是否適當等“大問題”的考量,也有對文件體例格式、表述是否規范等“小毛病”的關注,充分彰顯備案審查作為黨內監督方式的全面性。同時,《規定》在每類審查標準中細化需要審查的要素,一條一條列明,從而減少審查判斷的隨意性,確保“一把尺子量到底”、“一碗水端平”。值得注意的是,此次修訂貫徹落實黨中央關于精簡文件、改進文風的重要精神,在審查要素中納入文風方面要求,使備案審查內容更加飽滿。在工作程序上,優化征求意見、說明理由、作出處理等工作鏈條,強化有關職能部門在備案審查中的積極作用,豐富報備單位對有關問題進行說明和解釋的方式,力求做到事實清楚、理由充分、依據得當,使審查結果經得起歷史和實踐檢驗。

  四是突出“有錯必糾”,優化審查處理的方式和手段。從備案審查發現的問題看,其性質、類型多種多樣,“錯情”各有不同,因而在處理上應考慮多方面因素,分門別類予以規范。此次修訂總結近年來實踐經驗,根據報備文件問題的有無、性質和嚴重程度,將審查處理方式調整優化為直接通過、建議、告知、提醒、糾正等,并在每一種處理方式中分項列明具體適用情形,進一步加強問題處理的針對性和層次性,既體現有錯必糾又體現糾錯恰當。同時,考慮到備案審查是一個閉合的工作鏈條,審查機關對“問題文件”作出處理決定后,并不意味著審查處理就終結了,因而《規定》在“糾錯”的方式中設置了督辦和報告的環節。審查機關應該以適當方式及時跟蹤掌握“糾錯”情況,并進行督促檢查,確保有關問題真正得到解決。報備機關應當以高度負責的態度,嚴格落實有關處理決定,按照要求及時主動報告落實情況,不得避重就輕、推諉拖延,不得打折扣、搞變通。

  三、切實抓好《規定》的貫徹落實

  一分部署,九分落實。習近平總書記深刻指出,“黨內法規不少,主要問題在于執行不力,有的是缺乏執行能力,有的是缺乏執行底氣。要強化法規制度執行,不能打折扣”。為切實把《規定》的剛性立起來,此次修訂專設“保障與監督”一章,就信息化建設、督查考評、責任追究等提出明確要求。

  具體實踐中,還需要注重把握好以下幾個方面:一是加大培訓指導。修訂后的《規定》提出了一系列新要求,涉及制度機制的調整、工作流程和標準的優化、人員力量的配備、職責任務的明確等多個方面。這就需要在《規定》的學習培訓、宣傳解讀等方面加大力度,使黨組織和黨員干部全面掌握《規定》的基本精神、主要內容和工作要求。審查機關要通過發布錯情案例、提醒共性問題等方式,加大對報備機關的指導力度。二是健全工作機制。通過定期檢查、情況通報、工作報告等方式,加強對備案審查工作開展情況的監督檢查,同時建立健全考核評價、表彰獎勵等制度,充分調動工作人員的積極性和創造性。三是落實工作責任,按照《規定》確定的政治責任、報備責任、審查責任等責任類型、界限以及追責條件,從嚴從緊壓實工作職責,推動《規定》各項要求執行到位。中辦法規局備案處


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